向村民租賃海邊空地，是否構(gòu)成非法占用海域？不同的行為主體先后在同一海域內(nèi)實(shí)施非法圍海、填海行為，是否屬于共同違法？在后的違法行為是否能從輕或者減輕行政處罰？近日，最高人民法院發(fā)布生物多樣性保護(hù)專題指導(dǎo)性案例，其中178號案例是廣西壯族自治區(qū)高級人民法院環(huán)境資源審判庭二審審理的北海市乃志海洋科技有限公司(以下簡稱乃志公司)訴北海市海洋與漁業(yè)局行政處罰案。該案的判決就上述問題給出了答案。
2016年5月，經(jīng)簽訂《土地承包合同轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，北海市漁灃公司將其向當(dāng)?shù)卮迕褡赓U的一塊海邊空地轉(zhuǎn)租給乃志公司。然而，這一塊海邊空地位于海岸線之外向海一側(cè)，實(shí)際上屬于海域范圍，未經(jīng)依法取得海域使用權(quán)的，任何人不得非法占用，不得實(shí)施任何圍海、填海的行為。
2016年7月至9月，乃志公司在未依法取得海域使用權(quán)的情況下，從外運(yùn)來泥土、建筑廢料對涉案的海邊空地進(jìn)行場地平整，建設(shè)臨時(shí)碼頭，形成陸域。
2017年10月，北海市海洋與漁業(yè)局對該圍海、填海施工行為進(jìn)行立案查處。經(jīng)勘查核實(shí)，乃志公司的施工行為已構(gòu)成非法圍海、填海，非法填占海域面積0.38公頃。海洋漁業(yè)局據(jù)此對乃志公司作出行政處罰：責(zé)令退還非法占用海域，恢復(fù)海域原狀，并處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金15倍的罰款256.77萬元。
乃志公司不服該行政處罰，向北海海事法院提起行政訴訟，請求撤銷該行政處罰決定。
“漁灃公司先在該海域?qū)嵤┝苏加煤Ｓ虻男袨椋艉Ｑ鬂O業(yè)局認(rèn)定我們公司存在非法圍海、填海的行為，應(yīng)當(dāng)對我們公司從輕或減輕處罰。”乃志公司認(rèn)為，其并未實(shí)施圍海、填海的行為，實(shí)施該行為的主體是漁灃公司，即使認(rèn)定其存在非法圍海、填海的行為，由于漁灃公司的違法行為實(shí)施在前，乃志公司的行為實(shí)施在后，應(yīng)當(dāng)對其從輕或減輕處罰。海洋漁業(yè)局對其作出繳納海域使用金15倍罰款的行政處罰，缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，屬于從重處罰。
海洋與漁業(yè)局辯稱，根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查筆錄及照片等證據(jù)，已證實(shí)乃志公司實(shí)施了圍海造地的行為。對乃志公司作出的行政處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚，確定乃志公司繳納罰款數(shù)額符合法律規(guī)定。經(jīng)認(rèn)定，乃志公司與漁灃公司的違法行為相互獨(dú)立，已分別對乃志公司和漁灃公司的違法行為進(jìn)行查處，乃志公司主張其存在選擇性執(zhí)法的意見不能成立。
北海海事法院審理認(rèn)為，北海海洋與漁業(yè)局享有海洋行政處罰職權(quán)，乃志公司在未取得海域使用權(quán)的情況下，實(shí)施圍海、填海活動，非法占用海域0.38公頃，違反了海域使用管理法第四十二條的規(guī)定，海洋與漁業(yè)局作出的行政處罰決定正確。一審判決駁回乃志公司的訴訟請求。宣判后，乃志公司提起上訴。廣西高院二審維持原判。
同一海域先后實(shí)施圍海填海不屬于共同違法
“涉案海邊空地位于海岸線向海一側(cè)，屬于海域，乃志公司在未依法取得海域使用權(quán)的情況下，將海域填成土地，改變了海域的自然屬性，破壞了國家海岸線安全以及海域生態(tài)平衡，其行為構(gòu)成非法圍海、填海。”案件主辦法官熊梅表示。
對于乃志公司主張的與漁灃公司的行為實(shí)施在前、其行為實(shí)施在后，應(yīng)當(dāng)對其從輕或減輕處罰的主張，二審法院依法認(rèn)定兩家公司非法圍海、填海的行為不屬
于共同違法的情形，并明確了涉案非法圍填海的主體及海洋行政處罰裁量權(quán)的行使規(guī)則。
廣西高院環(huán)資庭副庭長張輝表示，漁灃公司與乃志公司均在案涉海域進(jìn)行了一定的圍海、填海活動，但兩家公司既無共同違法的意思聯(lián)絡(luò)，亦非共同實(shí)施違法行為，且各自的違法性質(zhì)和損害后果均不相同，兩者的違法行為具有可分性和獨(dú)立性。此外，兩者進(jìn)行圍海、填海活動的時(shí)間間隔較遠(yuǎn)，并無彼此配合的情形。
同時(shí)，漁灃公司抽取海沙填入涉案海域，形成沙堆，但其行為尚未完全改變涉案海域的海洋環(huán)境，違法程度較輕。乃志公司對涉案海域進(jìn)行圍堰和場地平整，并建設(shè)臨時(shí)碼頭，形成陸域，完全改變了涉案海域的自然屬性和海洋生態(tài)環(huán)境，違法情節(jié)更嚴(yán)重，損害后果更嚴(yán)重，性質(zhì)更為惡劣。
同時(shí)，乃志公司被查處后，并未主動采取措施減輕或消除圍海、填海行為的危害后果，不存在從輕或減輕處罰的情形。故乃志公司主張從輕或減輕行政處罰，法院不予采納。
“該案實(shí)現(xiàn)了廣西法院審判案例入選最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例零的突破，還被收錄進(jìn)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署環(huán)境法數(shù)據(jù)庫中國環(huán)境司法裁判板塊，對增強(qiáng)海洋環(huán)境司法保護(hù)的國際影響力起到促進(jìn)作用。”廣西高院環(huán)資庭庭長蔣太仁說。
來源：法治日報(bào)（記者 馬艷 通訊員 吳琪 彭昭征）、智慧普法平臺（中國普法網(wǎng)）