以法為基 推進(jìn)檔案信息化穩(wěn)步發(fā)展

　　檔案信息化發(fā)展歷程相對較短，目前仍然存在對基本概念的理解和使用不統(tǒng)一的情況。把握《實施條例》對檔案信息化建設(shè)的規(guī)定，必須首先準(zhǔn)確理解所涉及的基本概念。一是電子檔案。學(xué)界對電子檔案有不同版本的定義，實踐層面也有不同的理解，目前仍存在不同語境中該概念的內(nèi)涵和外延有所差異的情況。《檔案法》中，電子檔案是指通過計算機(jī)等電子設(shè)備形成、辦理、傳輸、存儲并歸檔保存的各種數(shù)字格式的信息記錄。電子檔案由內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景信息組成。二是傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化成果。對此，實踐中曾出現(xiàn)“檔案數(shù)字化副本”等多種稱謂，《檔案法》規(guī)范的表述為“傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化成果”，是指通過一定的技術(shù)手段，自存儲于傳統(tǒng)載體上、以模擬形態(tài)存在的檔案信息轉(zhuǎn)化而來的以數(shù)字形態(tài)存在、計算機(jī)可以識別和處理的檔案信息，包括將紙質(zhì)檔案、錄音錄像檔案等各類傳統(tǒng)載體檔案轉(zhuǎn)換之后形成的數(shù)字信息及其電子目錄等管理信息。三是檔案數(shù)字資源。《檔案法》中將電子檔案、傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化成果以及其他具有檔案屬性或檔案價值的數(shù)字資源統(tǒng)稱為檔案數(shù)字資源。四是電子文件歸檔。指按照國家規(guī)定將具有保存價值的電子文件及其元數(shù)據(jù)的保管權(quán)交給檔案部門的過程。另外，還包括電子檔案的真實性、完整性、可用性、安全性等概念，這些基本概念在相關(guān)制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中都明確定義，應(yīng)當(dāng)首先掌握。

　　隨著社會信息化進(jìn)程的推進(jìn)，檔案管理工作逐步向以電子檔案管理為主轉(zhuǎn)變，所以，《檔案法》及《實施條例》中都強(qiáng)化了電子檔案管理的規(guī)定，對電子檔案管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)提出了要求。應(yīng)當(dāng)明確的是，電子檔案管理首先應(yīng)遵循《檔案法》及《實施條例》中關(guān)于檔案工作的基本規(guī)定，在此前提下，還應(yīng)深刻理解針對電子檔案的特點(diǎn)提出的專門要求。

　　電子檔案具有非人工識讀性、軟硬件環(huán)境依賴性等技術(shù)特點(diǎn)，所以，電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案在管理理念、方法，以及憑證效力認(rèn)定、保證等方面存在諸多不同。對此，《檔案法》規(guī)定“電子檔案應(yīng)當(dāng)來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”，明確了電子檔案的合法要件，滿足此法定要求的電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用。《實施條例》進(jìn)一步明確了電子檔案合法要件的具體要求，使法律條款更具可操作性。一是來源可靠。要求“形成者、形成活動、形成時間可確認(rèn)，形成、辦理、整理、歸檔、保管、移交等系統(tǒng)安全可靠”。這是電子文件歸檔成為電子檔案的首要條件，是指要采取相應(yīng)措施保證依法形成電子檔案的機(jī)構(gòu)或者個人、形成電子檔案的業(yè)務(wù)活動、形成電子檔案的時間都是明確的并且可以得到驗證，電子檔案賴以產(chǎn)生的軟硬件系統(tǒng)是安全可靠的。二是程序規(guī)范。要求“全過程管理符合有關(guān)規(guī)定，并準(zhǔn)確記錄、可追溯”。此處的程序是指電子文件形成、歸檔，電子檔案保存和利用服務(wù)等管理全過程中的操作步驟。程序要符合國家相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的規(guī)定，且采用合規(guī)的技術(shù)手段對背景元數(shù)據(jù)和管理過程元數(shù)據(jù)進(jìn)行詳細(xì)、準(zhǔn)確記錄，元數(shù)據(jù)與電子文件一并歸檔，可用于審計、追溯。三是要素合規(guī)。要求“內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景信息和管理過程信息等構(gòu)成要素符合規(guī)范要求”。電子檔案的構(gòu)成要素符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求，不同種類的電子檔案的構(gòu)成要素，應(yīng)符合其相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的要求。

　　辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)具備電子文件歸檔功能，是保證電子檔案合法要件的核心關(guān)鍵條件。《實施條例》規(guī)定，機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、國有企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)“加強(qiáng)辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)歸檔功能建設(shè)”，這一規(guī)定是電子檔案滿足來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)要求的重要保障。由于電子文件自身的特性，電子文件要與元數(shù)據(jù)一并歸檔。元數(shù)據(jù)包括描述電子文件內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景的元數(shù)據(jù)，以及記錄電子文件管理過程的元數(shù)據(jù)。這些元數(shù)據(jù)主要是在電子文件形成、辦理、收集、整理、歸檔等管理過程中由計算機(jī)系統(tǒng)自動收集，所以，實現(xiàn)電子文件規(guī)范歸檔，需要在形成電子文件的辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)中建設(shè)歸檔功能，主要包括支持在系統(tǒng)中內(nèi)置電子文件分類方案、保管期限表等工具，能夠記錄電子文件形成、辦理等管理過程元數(shù)據(jù)，能夠完整收集和整理電子文件及其元數(shù)據(jù)，能夠按標(biāo)準(zhǔn)組織電子文件及其元數(shù)據(jù)并提交歸檔，將電子文件及其元數(shù)據(jù)的保管權(quán)交檔案部門等等。電子文件歸檔功能應(yīng)當(dāng)與辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)同步規(guī)劃、建設(shè)和實施。另外，綜合考慮各類單位的現(xiàn)實情況，《實施條例》僅對機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、國有企業(yè)事業(yè)單位等作出明確規(guī)定，其他單位可以積極創(chuàng)造條件施行。

　　電子檔案管理信息系統(tǒng)，是指具備接收歸檔電子文件，并能夠?qū)﹄娮訖n案進(jìn)行保存、管理、利用、處置、移交等功能的信息系統(tǒng)。《實施條例》規(guī)定，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)“積極推進(jìn)電子檔案管理信息系統(tǒng)建設(shè)”。電子檔案管理信息系統(tǒng)是各單位確保電子檔案安全保管和有效利用的必備條件，電子檔案管理信息系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)與形成電子檔案的辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)相互銜接，以實現(xiàn)電子檔案在形成單位的全過程管理。相互銜接，是功能性要求，可以是系統(tǒng)在線聯(lián)通，也可以是歸檔數(shù)據(jù)離線交互。電子檔案管理信息系統(tǒng)的建設(shè)，必須依照國家相關(guān)法律法規(guī)，保障檔案網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)等安全保密。　

　　針對目前存在的電子檔案移交進(jìn)館率低、質(zhì)量不高等問題，《實施條例》強(qiáng)化對電子檔案移交工作的規(guī)定，要求機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織等電子檔案形成單位“應(yīng)當(dāng)按照國家檔案主管部門有關(guān)規(guī)定，定期向有關(guān)檔案館移交電子檔案”，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)電子檔案形成單位定期向檔案館移交電子檔案，檔案館接收電子檔案，都是法定職責(zé)，不得違背。同時，還對電子檔案移交規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。一是移交方式。可以根據(jù)各單位具體情況，在符合國家關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全以及保密等規(guī)定的前提下，選擇在線或離線方式。二是“四性”檢測。電子檔案的真實性、完整性、可用性和安全性，是電子檔案管理最基本的質(zhì)量要求，在全過程管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)都要進(jìn)行檢測。電子檔案移交接收環(huán)節(jié)，檔案館應(yīng)當(dāng)對電子檔案進(jìn)行真實性、完整性、可用性和安全性等方面的檢測。電子檔案長期保存過程中，要采取管理措施和技術(shù)手段保證電子檔案的真實性、完整性、可用性和安全性，并定期或在技術(shù)環(huán)境等發(fā)生變化時進(jìn)行檢測。三是移交期限。《實施條例》對檔案移交期限有明確規(guī)定。由于電子檔案管理的特殊性，實踐中對提前將電子檔案提交檔案館的呼聲很高，對此，《實施條例》規(guī)定“國家檔案館可以為未到本條例第二十條第二款所規(guī)定的移交進(jìn)館期限的電子檔案提供保管服務(wù)”，即經(jīng)國家檔案館同意，電子檔案可以提前進(jìn)館保管，檔案館與電子檔案形成單位應(yīng)當(dāng)商定，在國家規(guī)定的移交期限屆滿前，對電子檔案的保管、利用、轉(zhuǎn)換、遷移等管理職責(zé)如何劃分，并且明確，提前進(jìn)館的電子檔案所涉及政府信息公開事項仍由原制作或者保存政府信息的單位辦理。

　　對電子檔案進(jìn)行備份，是保障電子檔案安全必須采取的重要措施。檔案館承擔(dān)著電子檔案長期安全保管的重要職責(zé)，所以，《檔案法》明確，檔案館可以對重要電子檔案進(jìn)行異地備份保管。《實施條例》進(jìn)一步明確，電子檔案異地備份應(yīng)當(dāng)采用磁盤、磁帶等磁介質(zhì)，光盤等光介質(zhì)以及具備穩(wěn)定性好、可直讀等特性的縮微膠片，無論選用哪種介質(zhì)，前提都是必須符合安全管理要求。為確保在存儲介質(zhì)出現(xiàn)部分損毀或即將達(dá)到物理壽命等情況時能夠及時遷移出數(shù)據(jù)，保證數(shù)據(jù)安全可讀，規(guī)定“定期檢測載體的完好程度和數(shù)據(jù)的可讀性”。為避免異地備份選址在地震帶、水災(zāi)頻發(fā)等不安全地帶，或者不符合保密等要求，規(guī)定“異地備份選址應(yīng)當(dāng)滿足安全保密等要求”。另外，由于經(jīng)濟(jì)社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型，一旦災(zāi)難發(fā)生，對檔案信息管理系統(tǒng)恢復(fù)運(yùn)行提供電子檔案利用的時效要求越來越高，《實施條例》利用“鼓勵”性條款，導(dǎo)向性提出“檔案館可以根據(jù)需要建設(shè)災(zāi)難備份系統(tǒng)，實現(xiàn)重要電子檔案及其管理系統(tǒng)的備份與災(zāi)難恢復(fù)”。

　　為保障檔案信息化發(fā)展所需條件，確保檔案數(shù)字資源的安全保存和有效利用，以更好地提高檔案信息化建設(shè)水平，《實施條例》強(qiáng)化了檔案信息化建設(shè)中一些基礎(chǔ)性工作的具體要求。

　　傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化工作已開展多年，但是，各單位數(shù)字化程度不盡相同，而且，在一定時期內(nèi)，傳統(tǒng)載體檔案將繼續(xù)增加，為方便檔案信息利用，《檔案法》提出“國家鼓勵和支持檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織推進(jìn)傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化”。《實施條例》提出具體要求，即“開展傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化工作，應(yīng)當(dāng)符合國家檔案主管部門有關(guān)規(guī)定，保證檔案數(shù)字化成果的質(zhì)量和安全”。未來，檔案數(shù)字化將向新一代信息技術(shù)賦能、檔案數(shù)字資源高水平管理轉(zhuǎn)變，為此，《實施條例》明確“國家鼓勵有條件的單位開展文字、語音、圖像識別工作，加強(qiáng)檔案資源深度挖掘和開發(fā)利用”。

　　數(shù)字檔案館建設(shè)對提升檔案信息化整體水平起著重要的促進(jìn)作用，也是各地檔案信息化建設(shè)能力和水平的集中體現(xiàn)。數(shù)字檔案館建設(shè)覆蓋了信息化基礎(chǔ)設(shè)施、檔案數(shù)字資源、制度規(guī)范、安全體系建設(shè)等各方面。《實施條例》規(guī)定“檔案館應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，按照國家有關(guān)規(guī)定建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)數(shù)字檔案館，為不同網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中的檔案數(shù)字資源的收集、長期安全保存和有效利用提供保障”，明確各檔案館應(yīng)當(dāng)以數(shù)字檔案館建設(shè)為抓手，全面推進(jìn)檔案信息化建設(shè)。

　　以信息化手段提升檔案信息共享服務(wù)能力，是實現(xiàn)檔案工作服務(wù)黨和國家工作大局、服務(wù)人民群眾的重要途徑。《檔案法》規(guī)定“國家推進(jìn)檔案信息資源共享服務(wù)平臺建設(shè)”，推動檔案數(shù)字資源共享利用，《實施條例》要求“國家檔案主管部門應(yīng)當(dāng)制定數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)，提升檔案信息共享服務(wù)水平，促進(jìn)全國檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨層級、跨部門共享利用工作”，指明關(guān)鍵路徑，即加強(qiáng)國家層面的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，進(jìn)一步整合資源優(yōu)化流程，推進(jìn)檔案信息資源跨區(qū)域、跨層級、跨部門共享利用。要求“縣級以上地方檔案主管部門應(yīng)當(dāng)推進(jìn)本行政區(qū)域檔案數(shù)字資源共享利用工作”，進(jìn)一步明確了主體責(zé)任。

　　檔案信息化會隨著信息技術(shù)的發(fā)展和國家信息化戰(zhàn)略的深化而在建設(shè)內(nèi)容、實施路徑等方面不斷發(fā)展變化。所以，《實施條例》在立足現(xiàn)實的同時也為未來發(fā)展留有充分的空間，通過“鼓勵”性條款，將檔案信息化未來發(fā)展理念融入條文之中。在檔案信息安全方面，在明確對電子檔案異地備份的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出“檔案館可以根據(jù)需要建設(shè)災(zāi)難備份系統(tǒng)，實現(xiàn)重要電子檔案及其管理系統(tǒng)的備份與災(zāi)難恢復(fù)”。在檔案數(shù)字資源建設(shè)方面，提出“國家鼓勵有條件的單位開展文字、語音、圖像識別工作，加強(qiáng)檔案資源深度挖掘和開發(fā)利用”，引導(dǎo)各單位創(chuàng)造條件，將檔案數(shù)字化成果轉(zhuǎn)換成計算機(jī)可以識讀的數(shù)據(jù)，以支持在檔案信息資源深度挖掘利用和輔助鑒定、編研等工作中的應(yīng)用，這是人工智能等新一代信息技術(shù)在檔案部門應(yīng)用的重要導(dǎo)向。在數(shù)字檔案室建設(shè)方面，提出“國家鼓勵有條件的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織開展數(shù)字檔案室建設(shè)”。這將引導(dǎo)各單位全面提升檔案信息化水平，更好支撐數(shù)字時代各項業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)型升級。上述條款的設(shè)置體現(xiàn)了《實施條例》的前瞻思維，為數(shù)字時代檔案信息化建設(shè)提供了方向指引。